Esta evolución se caracteriza por dos rasgos principales. El primero, es que las instancias regionales de diálogo en torno a cuestiones migratorias, así como las políticas nacionales, pasaron de discutir de manera casi exclusiva la regulación de la migración a incluir aspectos vinculados a los derechos de los migrantes y su integración en los países de destino. El segundo, es que en general, estos acuerdos regionales han tenido impactos en las normativas, reglamentos, procedimientos y políticas a nivel nacional. Varios de los países de la región han cambiado su legislación migratoria de acuerdo con las normas internacionales que protegen los derechos de los migrantes y en algunos casos estos cambios involucraron incorporar también los derechos de los nacionales que viven en el extranjero, así como de los retornados.
Como parte de este proceso, la mayoría de los países han mejorado sus capacidades institucionales para la gestión migratoria, creando a nivel nacional (y local) instancias interinstitucionales para el tratamiento de la migración. En consecuencia, la mayoría de los países han mejorado los servicios migratorios facilitando el acceso a permisos de residencia, favoreciendo la transferencia de credenciales educativas y la portabilidad de los derechos a la seguridad social.
Las mejoras han demostrado ser convenientes en algunos países para hacer frente al gran número de inmigrantes, refugiados y solicitantes de asilo provenientes de la República Bolivariana de Venezuela. De hecho, en 2018 los gobiernos sudamericanos de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay, y de Costa Rica, México y Panamá, firmaron la Declaración de Quito sobre Movilidad Humana de Ciudadanos Venezolanos en la Región, un acuerdo sobre cómo manejar de manera coordinada la crisis migratoria de los ciudadanos venezolanos.
En parte, estos acuerdos se vieron facilitados por una dinámica previa de diálogos regionales en los que la migración y los derechos de los migrantes fueron el núcleo. El Mercado Común del Sur (MERCOSUR por sus iniciales en español), la Comunidad Andina (CAN), la Conferencia Sudamericana de Migración y la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) son los ejemplos más destacados.
Antecedentes: El acuerdo de residencia del MERCOSUR
A comienzos del siglo XXI, los acuerdos regionales comenzaron a tratar a la migración de una manera más consistente y con un enfoque de derechos humanos.
El Acuerdo de Residencia del MERCOSUR se centró específicamente en la protección de los derechos de los migrantes y en la promoción de estándares legales similares a los de los ciudadanos nativos en cada país firmante del acuerdo. Desde entonces, la gobernanza de la migración intrarregional y la protección de los derechos de los migrantes ha mejorado considerablemente a través de una serie de mecanismos que se muestran en la Figura 1, tales como el acceso a los derechos de residencia, la mejora de la integración económica mediante el acceso a puestos de trabajo formales, el reconocimiento de las credenciales educativas, la portabilidad de los derechos de la seguridad social y el acceso a servicios sociales (salud y educación).
Acuerdos del Mercosur: mecanismos para mejorar las condiciones de movilidad y los derechos de los migrantesVer OIM (2018) Evaluación del Acuerdo de Residencia del MERCOSUR y su incidencia en el acceso a derechos de los migrantes. Cuadernos Migratorios N 9. https://publications.iom.int/system/files/pdf/estudio_sobre_la_evaluacion_y_el_impacto_del_acuerdo_de_residencia_del_mercosur.pdf
Fuente: OIM, 2018.
Note: Basado en los contenidos de OIM (2018) Evaluación del Acuerdo de Residencia del MERCOSUR y su incidencia en el acceso a derechos de los migrantes. Cuadernos Migratorios N 9.
El Acuerdo de Residencia del MERCOSUR se firmó originalmente en 2002, pero entró efectivamente en vigor en 2009. Argentina, el Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay formaron parte del acuerdo y más tarde se incorporaron Colombia, Ecuador y Perú. Este acuerdo establece normas comunes para la tramitación de los permisos de residencia, simplificando y armonizando los requisitos. La posesión de un permiso de residencia (ya sea temporal o permanente) habilita el derecho a la entrada, salida y permanencia en el territorio del país receptor, disfrutando de derechos a la salud y a la educación, a la reagrupación familiar, al trabajo y a la transferencia de remesas. En suma, el acuerdo proporciona igualdad de derechos civiles, sociales, culturales y económicos de los nacionales del país receptor.
Desde comienzos del nuevo siglo, la gran mayoría de los países sudamericanos -Argentina, el Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Perú y Uruguay- han modificado sus leyes migratorias nacionales, tornándolas más respetuosas de los derechos de los migrantes. En general, los países han mejorado las capacidades institucionales de sus oficinas migratorias, facilitando la tramitación de visas y permisos de residencia, los controles fronterizos y el intercambio de información.
Desde que el Acuerdo de Residencia del Mercosur entró en vigor en 2009 se han reducido los tiempos de tramitación y gestión de permisos de residencia. En consecuencia, el número de permisos otorgados ha crecido en forma significativa, acompañando intensificación de la migración intrarregional. De 2009 a 2018 se concedieron un total de 3.065.570 residencias permanentes y temporales.
Fuente: Datos provistos por la Oficina Regional de América del Sur de la OIM sobre la base de estadísticas de las oficinas nacionales de migración, 2009-2018.Basado en datos de Argentina, Dirección Nacional de Migraciones; Brasil, Ministerio De Justicia y Departamento de Policía Federal; Bolivia, Dirección General de Migración; Chile, Dirección de Extranjería y Migración; Colombia, Migración Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores; Ecuador, Ministerio de Relaciones Exteriores y de Movilidad Humana; Paraguay, Dirección General de Migraciones; Perú, Superintendencia Nacional de Migraciones; Uruguay, Dirección Nacional de Migración-Ministerio del Interior and Ministerio de Relaciones Exteriores. Nota: Los años 2017-2018 no incluyen información de Ecuador y Perú.
Respuestas a la migración de la República Bolivariana de Venezuela
La situación en la República Bolivariana de Venezuela dio lugar a 4.810.443 refugiados, migrantes y solicitantes de asilo que buscan mejores perspectivas en muchos países del mundo. Un gran número es estas personas permanece en la región, habiendo ingresado en países con escasa tradición inmigratoria, es decir con poblaciones inmigrantes muy pequeñas, como son los casos de Colombia y Perú.
La entrada masiva de personas en países que no estaban preparados generaron situaciones críticas, como las que han tenido lugar en las zonas fronterizas de Brasil y Colombia, así como en la frontera entre Colombia y Perú o Ecuador.
A partir de la Declaración de Quito sobre la movilidad humana de los ciudadanos venezolanos en la Región se realizaron varias reuniones técnicas en las que los gobiernos (incluido el gobierno venezolano) especificaron acciones concretas para proporcionar asistencia humanitaria, el acceso a mecanismos de permanencia regular; el combate a la trata de personas y el contrabando; la prevención de la violencia sexual y de género; la facilitación de los procedimientos para determinar el estatuto de refugiado. Asimismo acordaron continuar trabajando en la aplicación de políticas públicas destinadas a proteger los derechos humanos de todos los migrantes en sus respectivos países, de conformidad con la legislación nacional y los correspondientes instrumentos regionales e internacionales. Muchas de estas iniciativas han recibido asistencia técnica y apoyo de la Organización Internacional para las Migraciones (IOM), de la Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y de cientos de ONGs.
Se pueden mencionar numerosos buenas prácticas enmarcadas en estos acuerdos como la provisión de alojamiento y transporte humanitario, alimentación, servicios de salud y de higiene. Decenas de iniciativas como la concesión de la Tarjeta de Movilidad Fronteriza (entre Colombia y la República Bolivariana de Venezuela), la simplificación de la validación de títulos educativos o de la educación obligatoria previa (en Argentina), y la aceleración de los procesos de reconocimiento de refugiados (en Brasil) son solo algunos ejemplos destacables.
Un aspecto crucial en el proceso de integración de los venezolanos se vincula al estatus migratorio que le otorgan los países receptores. Los países sudamericanos han empleado diversos mecanismos para admitirlos bajo un estatus regular, empleando permisos con diversos requisitos, derechos y duraciones; tales como, los Permisos Permanentes Especiales, Visas y Tarjetas de Identificación De Extranjero en Colombia, Visas Humanitarias y Permisos Temporales de Residencia en Perú, o Responsabilidad Democrática y Visas Turísticas en Chile.
Se ha argumentado que, desde el punto de vista jurídico, algunos de estos permisos pueden ser problemáticos debido a la falta de seguridad (pueden ser modificados por la autoridad competente) y también por la forma discrecional de gestionarlos por parte del poder ejecutivo.
Es tiempo de fortalecer los acuerdos y la cooperación regional
Los acuerdos migratorios regionales han mostrado ser instrumentos adecuados para para mejorar la movilidad y la migración, así como para proteger los derechos de los migrantes. Sin embargo, persiste un margen considerable de mejoras, tanto a nivel regional como en cada país. La integración de los migrantes en los países de destino es un asunto que compete a varias áreas ejecutivas y que por lo tanto debiera ser tratado integralmente en cada país de recepción. Los organismos interinstitucionales que reúnen funcionarios de diversas carteras de gobierno (educación, salud, migración, trabajo, etc.), con la participación de organizaciones de la sociedad civil constituyen instancias eficaces para diseñar, ejecutar y monitorear las políticas públicas hacia los inmigrantes.
Otro aspecto a destacar es que los Estados son responsables por los compromisos asumidos hacia los inmigrantes y por lo tanto deben desarrollar mecanismos de seguimiento de su situación tanto a nivel nacional como regional, lo cual supone la producción y el análisis de información oportuna, coordinada y precisa. Si bien se han efectuado avances en la producción de estadísticas fronterizas y de registros administrativos, deben mejorar las fuentes de información desagregada por condición migratoria que generan de manera regular los sistemas nacionales de estadística. Estos sistemas armonizados de recopilación de información deben ser sensibles al sexo, la edad, las diferencias étnicas y las raciales.
Un desafío principal es, por lo tanto, lograr fortalecer el diálogo a través de mecanismos institucionalizados como el MERCOSUR, la Comunidad Andina y la Conferencia Sudamericana de Migración, entre otras. Ciertamente, será mediante el accionar de estas organizaciones que podrán acordarse acciones para responder de manera articulada a las necesidades cruciales de los inmigrantes, incluidas aquellas para prevenir la xenofobia y favorecer la integración social.
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