Migrationspolitik und Regierungsführung
Das wachsende Interesse an vergleichenden Analysen der Migration hat zu einer Vielzahl von Versuchen geführt, die Migrationspolitik und Regierungsführung der Länder zu analysieren und zu vergleichen, einschließlich Einwanderung, Auswanderung und Integration. Diese Bemühungen sind auch in den Zielen für eine nachhaltige Entwicklung (SDG) verankert. Im Ziel 10.7. der SDG verpflichten sich die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen (UN), bis 2030 die „geordnete, sichere und verantwortungsvolle Migration und Mobilität von Menschen zu erleichtern, unter anderem durch die Anwendung einer geplanten und gut gesteuerten Migrationspolitik“ (UN, 2015).
Daten, die Migrationspolitiken analysieren, basieren im Allgemeinen auf der Auswertung bestehender Gesetze und Vorschriften durch Experten und geben Einblicke in Aspekte der Regierungsführung der Länder. Diese Daten sind jedoch begrenzt, da einzelne Datenquellen, vor allem migrationspolitische Indizes, nicht alle politischen Aspekte abdecken, die mit Migration zu tun haben. Daten zur Migrationsregierungsführung konzentrieren sich meist auch auf bestimmte Regionen oder Zeiträume. Obwohl sich diese Seite auf Daten konzentriert, die Migrationspolitiken bewerten, ist es wichtig zu beachten, dass Daten, welche die Politikgestaltung zur Migration informieren, ebenfalls begrenzt sind.
Definitionen
Es gibt verschiedene Definitionen von Regierungsführung. Eine Definition der Regierungsführung, die sich speziell auf Migration bezieht, lautet:
„Der kombinierte Rahmen von Rechtsnormen, Gesetzen und Vorschriften, Politiken und Traditionen sowie Organisationsstrukturen (subnational, national, regional und international) und die relevanten Prozesse, die die Ansätze der Staaten in Bezug auf Migration in all ihren Formen prägen und regeln, Rechte und Pflichten ansprechen und die internationale Zusammenarbeit fördern.“ (IOM Glossar zur Migration, 2019).
Migrationspolitik ist Teil der Migrationsregierungsführung und wird oft als Begriff verwendet, ohne klar definiert zu sein. Zu den verwandten Begriffen gehören Migrationsregulierung, -beschränkung und -kontrolle. Eine Definition beschreibt Migrationspolitik wie folgt:
„... die Erklärungen einer Regierung darüber, was sie im Hinblick auf die Auswahl, Zulassung, Niederlassung und Abschiebung von Ausländern mit inländischem Wohnsitz zu tun oder nicht zu tun gedenkt (einschließlich Gesetze, Verordnungen, Entscheidungen oder Anordnungen)“ (Bjerre et al., 2015).
Wesentliche Trends
Globale Trends in der Migrationspolitik lassen sich nicht leicht definieren oder verfolgen, da die verfügbaren Indizes verschiedene Aspekte der Migration für verschiedene Zeiträume und Regionen abdecken. Für die Länder der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) zeigen die Daten aus der Datenbank „International Migration Policy and Law Analysis“ (IMPALA) einen Trend zu „komplexeren und oft restriktiveren Regelungen seit den 90er Jahren“. IMPALA-Daten zeigen auch „eine differenzierte Behandlung von Gruppen, wie z. B. geringere Anforderungen an hoch qualifizierte als an gering qualifizierte Arbeitsmigrantinnen und -migranten“ (Beine et al., 2015). Andere stellen fest, dass die Politik gegenüber irregulären Migrantinnen und Migranten und in jüngster Zeit auch gegenüber Familienmitgliedern oft restriktiver geworden ist, während andere politische Maßnahmen, die sich an hoch- und gering qualifizierte Arbeitnehmer, Studierende und Migranten bestimmter Herkunft richten, seit dem Zweiten Weltkrieg weniger restriktiv geworden sind (de Haas et al., 2014).
Basierend auf Daten zu SDG Indikator 10.7.2 gibt mehr als die Hälfte aller Regierungen (54%) an, über eine breite Palette von Politiken zu verfügen, die eine geordnete, sichere, reguläre und verantwortungsvolle Migration und Mobilität von Menschen ermöglichen. Darüber hinaus geben 91 Prozent der Regierungen im Hinblick auf spezifische politische Maßnahmen zur Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Ländern sowie der Beteiligung von Interessengruppen an, dass sie über einen interministeriellen Koordinierungsmechanismus für Migration verfügen, während 90 Prozent bilaterale Vereinbarungen über Migration mit anderen Ländern haben (UN DESA, IOM und OECD, 2019). Die Analyse eines Datensatzes von 49 Ländern zeigt, dass Länder häufig einen umfassenden Rahmen für die Steuerung der Migration aufweisen, wobei sich die meisten von ihnen sowohl auf Auswanderungs- als auch auf Einwaderungsaspekte konzentrieren. Auf der anderen Seite gibt es Raum für Verbesserungen, da die Politiken häufig nicht vollständig mit anderen wichtigen relevanten Politikbereichen wie nachhaltiger Entwicklung, Katastrophenmanagement und Klimaschutz und -anpassung im Einklang stehen (IOM, 2019).
Datenquellen & -messung
Es gibt mehrere Indizes für die Migrationspolitik, und weitere befinden sich in der Entwicklung (Bjerre et al., 2015, IOM, 2019: 7-14). Die verfügbaren Daten variieren je nach dem spezifischen Aspekt der zu messenden Migration, der Anzahl der berücksichtigten Länder und der Anzahl der erfassten Jahre erheblich. Zu den umfassendsten Datenquellen, die mehr Länder und Dimensionen der Migrationspolitik abdecken, gehören:
Die Weltbevölkerungspolitik Datenbank (UN DESA) liefert Informationen über die Ansichten und politischen Prioritäten von 197 Ländern. Sie umfasst 29 Indikatoren aus verschiedenen Bereichen der Bevölkerungspolitik, darunter Einwanderung und Auswanderung, Altersstruktur, Fruchtbarkeit, Gesundheit und Sterblickheit, räumliche Verteilung und Binnenmigration. Die Datenbank wird alle zwei Jahre aktualisiert, wobei die letzte Aktualisierung im Jahr 2015 stattgefunden hat. Im Jahr 2013 veröffentlichte die UN DESA den International Migration Policies Report, der auf Daten der Datenbank zur Weltbevölkerungspolitik sowie der Globalen Migrationsdatenbank basiert. Der Bericht enthält Informationen über den Stand und die Trends der internationalen Migration sowie über Maßnahmen zur Beeinflussung der Höhe der Einwanderung, zur Förderung der Einwanderung hoch qualifizierter Arbeitskräfte und zur Förderung der Integration und Einbürgerung von Einwanderern in die Aufnahmegemeinden. Die Daten enthalten auch Informationen über die von den Regierungen der Herkunftsländer geschaffenen politischen Maßnahmen, wie z. B. Auswanderungspolitik, Akzeptanz der doppelten Staatsbürgerschaft, Politik zur Förderung der Rückkehr der Bürger und Maßnahmen zur Förderung der Beteiligung der Diasporamitglieder in den Herkunftsländern. Die Rücklaufquote nach Ländern kann je nach Jahr und Fragestellung variieren.
Determinanten Internationaler Migrationspolitik (DEMIG auf English) verfolgen mehr als 6.500 migrationspolitische Veränderungen, die von 1945 bis 2013 von 45 Ländern beschlossen wurden, darunter auch Länder außerhalb Westeuropas und Nordamerikas. DEMIG verwendet 51 Indikatoren für Politikmaßnahmen und kodiert sie entsprechend dem Politikbereich und der Zielgruppe der Migrantinnen und Migranten sowie der Veränderung der Restriktivität, die die Politiken in das bestehende Rechtssystem einführen.
Die Indikatoren der Migrationsregierungsführung (MGI auf Englisch) bilden einen Rahmen, um die Vollständigkeit der Migrationspolitik der Länder zu bewerten und Lücken und Prioritäten beim Aufbau institutioneller Kapazitäten und Programme zur Migration zu identifizieren. Die MGI umfassen 84 Länder und 90 Indikatoren und basieren auf den sechs Dimensionen einer guten Migrationsregierungsführung im Migration Governance Framework (MiGOF), der IOM, der ersten und bisher einzigen international vereinbarten Definition für eine „gut gesteuerte Migrationspolitik“. Diese sechs politischen Dimensionen sind: die Rechte der Migrantinnen und Migranten, Ganzer Regierungsansatz, Partnerschaften, das Wohlergehen der Migrantinnen und Migranten, die Mobilitätsdimensionen von Krisen und die sichere, geordnete und reguläre Migration. Die MGI werden in einer wachsenden Anzahl von Ländern angewandt, basierend auf eigener Initiative. Eines der Ziele der MGI besteht darin, die Länder bei der Entwicklung von Basisbewertungen zu unterstützen und zukünftige Überprüfungen ihrer Arbeit im Rahmen der SDG und des Globalen Pakts für Migration durchzuführen.
Im Rahmen des Projekts Einwanderungspolitiken im Vergleich (IMPIC auf Englisch) wurde ein Satz von 69 anspruchsvollen quantitativen Indikatoren zur Messung der Einwanderungspolitik in allen (33) OECD-Ländern für den Zeitraum 1980 bis 2010 entwickelt. Zu den Politikbereichen gehören Arbeitsmigration, Asylanträge und Flüchtlinge, Familienzusammenführung und die Migration von Menschen mit einer gemeinsamen Kolonialgeschichte, Sprache, Religion und/oder Abstammung (auch bekannt als „koethnische Migration“). Dabei werden verschiedene Unterdimensionen in jeder Politikkategorie berücksichtigt, darunter Anspruchsberechtigung, Bedingungen, Statussicherheit und damit verbundene Rechte.
Im Projekt IMPALA werden vergleichbare Daten über Einwanderungsrecht und -politik in über 25 Einwanderungsländern zwischen 1960 und 2010 erhoben. Die Daten decken alle wichtigen Kategorien des Einwanderungsrechts und der Einwanderungspolitik ab, wie z. B. Erwerb der Staatsbürgerschaft, Wirtschaftsmigration, Familienzusammenführung, dauerhafte Einwanderung, vorübergehende Migration, Asyl- und Flüchtlingsschutz sowie die Politik im Bereich der undokumentierten Migration und der Grenzkontrolle.
Das Dashboard Policy and Institutional Coherence for Migration and Development der OECD (PICMD) misst, inwieweit staatliche Strategien und institutionelle Regelungen mit international bewährten Verfahren übereinstimmen, um die Risiken zu minimieren und die Entwicklungserfolge der Migration zu maximieren. Das Dashboard der Indikatoren gliedert sich in fünf politische Dimensionen: institutionelle Kohärenz, Senkung der Migrationskosten, Schutz der Rechte von Migranten und Familien, Förderung der Integration und Reintegration und Verbesserung der Entwicklungseffekte der Migration. Das Pilotprojekt umfasst 10 Länder, eine Erweiterung auf 20 bis 25 Länder ist geplant.
Ein verwandter Index, der Migration Integration Policy Index (MIPEX), misst ebenfalls die Migrationsregierungsführung, konzentriert sich aber auf Integrationspolitik anstelle von Migrationspolitik, in Aufnahmeländern. Einige seiner Variablen wurden in die MGI aufgenommen, und der gesamte MIPEX kann als zusätzlicher Datensatz verwendet werden, um die Migrationsregierungsführung eines bestimmten Teilfelds zu verstehen, das der MIPEX einzigartig und umfassend abdeckt.
Die CITLAW-Datenbank misst den Grad der Inklusion und die Wahlfreiheit von Ausländerinnen und Ausländern beim Erwerb der Staatsbürgerschaft, während die ELECLAW-Datenbank den Grad der Inklusion des Wahlrechts, sowhol das Kandidatursrecht der Auswanderer (mit Aufenthaltstitel im Ausland)- als auch Zuwanderer (mit Aufenthaltstitel im Land) abdeckt. Sowohl der CITLAW- als auch der ELECLAW-Datensatz sind mit einigen Indikatoren in den MGI vergleichbar und können dazu dienen, Informationen zu überprüfen. Die EMIX-Datenbank untersucht die "Auswanderungspolitik" lateinamerikanischer und karibischer Herkunftsländer, einschließlich der Beziehungen zu ihrer Diasporabevölkerung, und liefert damit einen weitern Teil des Puzzles zur Steuerung der Migration über Regionen und Themen hinweg.
Back to topStärken und Schwächen der Daten
In den letzten zehn Jahren sind mehr Daten zur Migrationspolitik verfügbar geworden, vor allem über Forschungseinrichtungen und internationale Organisationen. Die Indizes der Migrationspolitik decken ein breites Spektrum relevanter Bereiche, unterschiedlicher Zeiträume und Länder ab. Es gibt jedoch bestimmte Einschränkungen:
- Für viele Länder, insbesondere für einkommensschwache Länder und Herkunftsländer, liegen keine migrationspolitischen Indizes vor,
- verschiedene Indizes verwenden auch unterschiedliche Definitionen für Migrationspolitik und wenden unterschiedliche Verfahren an, wie z. B. unterschiedliche Skalen, Aggregationen, Codierungen, und decken verschiedene Jahre ab
- die meisten Indizes basieren auf der Bewertung der gesetzlichen Bestimmungen eines bestimmten Landes durch Experten,
- viele Indizes können nicht einfach repliziert werden und sind nicht öffentlich zugänglich und
- Migrationspolitische Indizes messen im Allgemeinen nicht die Umsetzung politischer Maßnahmen oder deren jeweilige Ergebnisse. Ein einwanderungspolitischer Index kann beispielsweise die Gesetze zur Regelung der irregulären Migration in ein bestimmtes Land beschreiben; er sagt jedoch nicht aus, ob die Richtlinie durchgesetzt wird oder wie viele irreguläre Migrantinnen und Migranten in das Land einreisen oder sich dort aufhalten.
