Políticas migratorias y gobernanza de la migración
El creciente interés sobre los análisis comparativos en materia de migración ha dado lugar a una serie de intentos encaminados a evaluar y comparar las políticas migratorias y la gobernanza de la migración de los países, incluidas la inmigración, la emigración y la integración. Esta labor también se refleja en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). En la meta 10.7 de los ODS, los Estados Miembros de las Naciones Unidas se comprometen a facilitar para 2030 “la migración y la movilidad ordenadas, seguras, regulares y responsables de las personas, incluso mediante la aplicación de políticas migratorias planificadas y bien gestionadas” (ONU, 2015).
Los datos que analizan las políticas migratorias suelen basarse en evaluaciones de expertos sobre las leyes y los reglamentos existentes y proporcionan información sobre aspectos de la gobernanza de los países. Sin embargo, estos datos son limitados porque las fuentes de datos individuales, en su mayoría índices de políticas migratorias, no abarcan todos los aspectos normativos que guardan relación con la migración. Los datos sobre la gobernanza de la migración también proceden en su mayoría de determinadas regiones o períodos de tiempo específicos. Si bien esta página se centra en los datos que evalúan las políticas migratorias, cabe señalar que los datos que se utilizan para la elaboración de políticas sobre migración también son limitados.
Definición
Existen diferentes definiciones de gobernanza migratoria. A continuación, se expone una definición de este término que hace referencia específica a la migración:
“Marcos conjuntos de normas jurídicas, leyes, reglamentos, políticas y tradiciones, así como de estructuras organizativas (subnacionales, nacionales, regionales e internacionales), y procesos pertinentes que regulan y determinan la actuación de los Estados en respuesta a la migración en todas sus formas, abordando los derechos y obligaciones, y fomentando la cooperación internacional” (Glosario de la IOM sobre Migración, 2019).
El término “política migratoria” forma parte la gobernanza de la migración y se utiliza de forma generalizada pero no dispone de una definición clara. Entre los términos relacionados se incluyen “regulación”, “restricción” y “control de la migración”. Una definición reciente describe las políticas migratorias como:
“... las declaraciones de un gobierno sobre lo que pretende hacer o no hacer, incluidos leyes, reglamentos, decisiones u órdenes, con respecto a la selección, la admisión, el asentamiento y la deportación de ciudadanos extranjeros que residen en el país” (Bjerre et al. 2015).
Las políticas en materia de migración pueden abarcar diferentes ámbitos, como el mercado laboral, la integración y la migración humanitaria o el asilo, la migración familiar, coétnica e irregular. El Marco de Gobernanza sobre la Migración (MiGOF) define las políticas de migración como las “leyes y políticas relativas al movimiento de personas” e incluye las políticas sobre “los viajes y los movimientos temporales, la inmigración, la emigración, la nacionalidad, los mercados laborales, el desarrollo económico y social, la industria, el comercio, la cohesión social, los servicios sociales, la salud, la educación, la aplicación de la ley, las políticas exteriores y mercantiles y las políticas humanitarias” (OIM, 2017).
Tendencias clave
Las tendencias mundiales de las políticas migratorias no pueden definirse ni supervisarse fácilmente porque los índices disponibles abarcan diferentes aspectos de la migración con respecto a distintos períodos y regiones. En lo que se refiere a los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), la información procedente de la International Migration Policy and Law Analysis (IMPALA) Database (base de datos sobre análisis de políticas y leyes de migración internacional) revela una tendencia “hacia una regulación más compleja y, a menudo, más restrictiva desde la década de 1990”. Asimismo, los datos de IMPALA también muestran un “trato diferenciado de los grupos, como por ejemplo, menores necesidades de mano de obra altamente calificada en comparación con la poco calificada” (Beine et al., 2015). Otros opinan que mientras las políticas dirigidas a los migrantes en situación irregular y, más recientemente, a los miembros de la familia se han vuelto más restrictivas, otras políticas dirigidas a los trabajadores, estudiantes y migrantes de alta y baja calificación de orígenes específicos, son menos restrictivas desde la Segunda Guerra Mundial (de Haas et al., 2014).
Según los datos del Indicador 10.7.2 de los ODS, más de la mitad de todos los gobiernos (54%) informan que tienen una amplia gama de políticas para facilitar la migración y la movilidad de personas de manera ordenada, segura, regular y responsable. Además de eso, en términos de medidas políticas específicas para fomentar la cooperación entre los países, así como la participación de las partes interesadas, el 91 por ciento de los gobiernos indican que tienen un mecanismo de coordinación interministerial sobre la migración, mientras que el 90 por ciento tienen acuerdos bilaterales sobre migración con otros países (DAES, OIM y OCDE, 2019). El análisis de un conjunto de datos de 49 países indica que los países a menudo representan marcos integrales de la gobernanza migratoria, la mayoría de los cuales se centran en los aspectos de emigración e inmigración. Por otro lado, hay margen de mejora, ya que las políticas a menudo no están totalmente alineadas con otros dominios importantes de políticas relevantes, como el desarrollo sostenible, la gestión de desastres y la mitigación y adaptación al cambio climático (OIM, 2019).
Fuentes de datos y medición
Los datos disponibles varían considerablemente según el aspecto específico de la migración que se evalúe y el número de países y número de años que se incluyan. A continuación, se presentan las fuentes de datos más completas ya que abarcan un mayor número de países y dimensiones de las políticas migratorias.
La base de datos World Population Policies (DAES) facilita información sobre las opiniones y prioridades políticas de 197 países, e incluye 29 indicadores relacionados con diversos ámbitos de la política demográfica, como la inmigración y la emigración, la estructura por edades, la fecundidad, la salud y la mortalidad, la distribución espacial y la migración interna. Esta base de datos se actualiza cada dos años, con la última actualización realizada en 2015. En 2013, el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (DAES) publicó un informe sobre las políticas migratorias internacionales que se basaba en la información procedente de la base de datos World Population Policies, así como en la información incluida en la Base de Datos Mundial sobre Migración. El informe proporciona información sobre los niveles y las tendencias de la migración internacional y sobre las políticas encaminadas a ejercer influencia sobre el nivel de inmigración, promover la inmigración de trabajadores altamente calificados y fomentar la integración y naturalización de los inmigrantes en las comunidades de acogida. Los datos también incluyen información sobre las políticas diseñadas por los Gobiernos en los países de origen, como las políticas sobre emigración, la aceptación de la doble nacionalidad, las políticas para alentar el retorno de los ciudadanos y las medidas para promover la participación de las diásporas en los países de origen. Los índices de respuesta de los países pueden variar según el año y la pregunta de la encuesta.
La Consulta de las Naciones Unidas entre los Gobiernos sobre la Población y el Desarrollo contiene un módulo sobre la migración que es administrado conjuntamente por la DAES y la OIM con el apoyo de la OCDE, para recopilar datos a nivel de país sobre el Indicador 10.7.2 de ODS (Número de países con políticas migratorias para facilitar la migración segura, ordenada, regular y responsable y la movilidad de personas). Se basa en el MiGOF de la OIM, así como en algunas ideas los IGM, por lo que es comparable a los IGM, pero profundiza menos ya que solo incluye puntajes, mientras que los IGM incluye el texto que explica la justificación detrás de los puntajes.
El proyecto DEMIG (Determinants of International Migration) lleva a cabo un seguimiento de más de 6.500 cambios en las políticas migratorias promulgadas por 45 países entre 1945 y 2013, por lo que también incluye países de fuera de Europa occidental y América del Norte. DEMIG accede a las políticas utilizando 51 indicadores y las codifica en función del ámbito político y del grupo de migrantes al que se dirigen, así como del cambio en el carácter restrictivo que introducen en el sistema jurídico existente.
Los Indicadores de Gobernanza de la Migración (IGM) constituyen un marco para evaluar la amplitud de las políticas migratorias de los países y para ayudar a identificar las lagunas y prioridades a fin de consolidar la capacidad institucional y los programas sobre migración. Los IGM abarcan 84 países y 90 indicadores, y se basan en las seis dimensiones de la buena gobernanza migratoria del Marco de Gobernanza de la Migración (MiGOF) de la OIM, la primera y hasta ahora única definición acordada internacionalmente de “políticas migratorias bien gestionadas”. Estas seis dimensiones políticas son: derechos de los migrantes, capacidad institucional, cooperación regional e internacional, bienestar socioeconómico de los migrantes, movilidad en situaciones de crisis, y migración segura y ordenada. El marco se aplica en un número creciente de países voluntarios.Uno de los objetivos de los IGM es ayudar a los países a desarrollar evaluaciones de referencia y llevar a cabo análisis futuros de su trabajo en el contexto de los ODS y el Pacto Mundial para la Migración.
El proyecto IMPIC (Immigration Policies in Comparison) desarrolló un conjunto de 69 sofisticados indicadores cuantitativos con el fin de medir las políticas en materia de inmigración en los 33 países de la OCDE durante el período comprendido entre 1980 y 2010. Las esferas políticas que se tuvieron en cuenta incluyen la migración laboral, las solicitudes de asilo y los refugiados, la reunificación familiar y la migración de quienes comparten una historia colonial, un idioma, una religión o una ascendencia (también conocida como “migración coétnica”). En cada categoría de las políticas, se consideraron subdimensiones, incluidos la elegibilidad, las condiciones, la seguridad de la condición jurídica y los derechos asociados.
El proyecto IMPALA recopila datos comparables sobre las leyes y políticas en materia de inmigración en más de 25 países para el período comprendido entre 1960 y 2010. Los datos abarcan los principales tipos de leyes y políticas de inmigración, como la adquisición de la ciudadanía, la migración económica, la reunificación familiar, la inmigración permanente, la migración temporal, el asilo y la protección de los refugiados, y las políticas relativas a la migración de personas indocumentadas y el control fronterizo.
Con un enfoque geográfico mucho más limitado, el Índice de Cerna mide la apertura y la restricción de políticas dirigidas a inmigrantes altamente calificados para 20 países en 2007 y 2012. El Índice de Ortega y Peri estudia los efectos de las restricciones de políticas en los flujos de inmigración para 14 países entre 1980 y 2005. Por lo tanto, ambos índices se pueden comparar con el enfoque del proyecto DEMIG que se centró también en las restricciones, pero los enfoques de Cerna y Ortega y Peri son mucho más pequeños tanto en términos temáticos como geográficos.
La herramienta PICMD (Policy and Institutional Coherence for Migration and Development) de la OCDE mide el grado en que las políticas públicas y los acuerdos institucionales son coherentes con las mejores prácticas internacionales con el fin de minimizar los riesgos y maximizar los beneficios de la migración para el desarrollo. El conjunto de indicadores se agrupa en cinco dimensiones políticas, a saber, la coherencia institucional, la reducción de los costos asociados a la migración, la protección de los derechos de los migrantes y sus familias, la promoción de la integración y la reintegración, y el fomento de los efectos de la migración en el desarrollo. El proyecto experimental incluye 10 países y está previsto que se amplíe a 20 o 25 países.
El Índice de Políticas de Integración de los Inmigrantes (MIPEX), que es un índice que guarda relación con lo anterior, también mide la gobernanza migratoria, pero se centra en las políticas de integración, y no en las políticas migratorias en 38 países receptores. Algunas de sus variables se han usado en los IGM, y el MIPEX en general se puede utilizar como un conjunto de datos complementarios para comprender la gobernanza migratoria de un subcampo específico que cubre el MIPEX de manera única y extensa.
La base de datos CITLAW mide el grado de inclusión y libertad de elección para que los no nacionales adquieran la ciudadanía, mientras que la base de datos ELECLAW mide el grado de inclusión de los derechos electorales y cubre de manera única el derecho a postularse para ciudadanos no residentes (emigrantes) y residentes no ciudadanos (inmigrantes). Tanto los conjuntos de datos CITLAW como ELECLAW son comparables a algunos de los indicadores en los IGM y pueden servir para verificar la información. La base de datos EMIX estudia las "políticas de emigrantes" de los países de origen de América Latina y el Caribe, incluidos los vínculos con su población de la diáspora y, por lo tanto, proporciona otra pieza en el rompecabezas de la gobernanza migratoria en todas las regiones y temas.
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Puntos fuertes y limitaciones de los datos
Durante el último decenio se ha publicado una gran cantidad de datos relacionados con las políticas migratorias, principalmente gracias a instituciones de investigación y organizaciones internacionales. Los índices sobre políticas migratorias abarcan una amplia gama de campos relevantes, diferentes períodos de tiempo y países. Sin embargo, existen ciertas limitaciones:
- No se dispone de índices sobre políticas migratorias con respecto a muchos países, especialmente países de bajos ingresos y países de origen.
- Los distintos índices también utilizan diferentes definiciones sobre las políticas migratorias y aplican distintos métodos, como baremos, agrupaciones, codificaciones diferentes y abarcan años diferentes.
- La mayoría de los índices se basan en la evaluación que hacen los expertos de las disposiciones jurídicas de un país específico.
- Muchos índices no pueden reproducirse fácilmente y no están disponibles públicamente.
- Los índices de políticas migratorias generalmente no miden la aplicación de las políticas ni sus respectivos resultados. Por ejemplo, un índice relacionado con la política de inmigración puede describir las leyes que rigen la migración irregular en un país específico. Sin embargo, no indica si se aplica la política o cuántos migrantes en situación irregular entran o residen en el país.
